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最近一起因為當地民眾反對而被迫暫停的重大項目發生在浙江寧波。今年10月，總投資達558億的中石化鎮海煉化一體化項目，由于敏感的PX裝置引發當地居民的反對。
12月6日，寧波市發改委官員對本報表示，鎮海煉化的擱置，部分原因與國家發改委要求的重大項目風險評估機制有關，民眾的反對說明我們前期評估不足。
此外，此前已經通過相關環評、能評等審批環節的馬鋼合肥鋼廠搬遷項目，也由于國家發改委的新規，在今年10月份被要求進行風險評估，并提交社會風險評估報告上報國家發改委。馬鋼合肥鋼廠搬遷項目于2006年啟動，總投資達207億。12月7日，安徽省發改委產業處官員對本報稱，合肥鋼廠搬遷的所有手續和報告，均已經得到國家發改委的核準。
國家發改委的新政策在重大項目立項的過程中引入了社會風險穩定評估機制。12月6日，國家發改委相關司局官員對本報稱，“以后所有需要國家發改委審批核準或者核報國務院審批、核準的項目在申報時，都必須要經過社會穩定風險評估。這不是一個建議，而是一個硬性要求”。
國家發改委投資研究所研究員祁玉清表示，在重大項目投資中引入社會風險評估，相當于在當地居民和政府之間建立起了一個對話和談判的渠道。他說，“首先普通民眾對可能涉及到當地環境的重大項目有了知情權，其次可以表達自己的看法。這已經是一個很大的進步。”
投資新門檻
國家發改委在今年8月份發布了一份名為《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的文件，該文件根據重大投資項目可能引發的社會反應將項目風險分為高、中、低三個風險等級。按照國家發改委的要求，只有在項目被認定為是“低風險”時，才能獲得審批通過。
在上述文件中，高風險意味著，大部分群眾對項目有意見、反應特別強烈，可能引發大規模群體性事件。中風險是指部分群眾對項目有意見、反應強烈，可能引發矛盾沖突。而低風險是指，多數群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。
根據規定，評估報告認為項目存在高風險或者中風險的，國家發改委將不予審批核準和核報；存在低風險但有可靠防控措施的，國家發改委可以審批、核準或者核報國務院審批、核準，并應在批復文件中對有關方面提出切實落實防范、化解風險措施的要求。
新規定的出臺給地方帶來了不小壓力。陜西省發改委官員說，這是一項新的規定，以前在項目申報時，只包括環評、土地等硬性指標，但是在辦法出臺之后，以后所有需要國家發改委審批核準的重大項目，就必須要有社會風險評估報告了。
據介紹，陜西省對重大項目的社會風險評估，是由省政法部門在負責。
而在浙江寧波，社會風險評估則是由市政府直接負責。寧波市發改委官員對本報表示，“寧波永遠不會再上PX裝置；同時鎮海煉化項目已經暫停推進，所有前期準備工作都開始重新論證和研究。至于何時重啟，目前還沒有確定”。
寧波市發改委官員介紹稱，PX項目停止后，市政府直接出面與當地居民進行溝通和調研，并聽取意見，鎮海煉化項目的前期工作都要重新開始論證。“社會風險評估是我們要做的一部分，一個重大項目，不能只考慮經濟效益，還要考慮到社會效益，如果民眾不理解或者反對，就很難發揮出項目的預期效益。今后，寧波所有的重大項目在前期準備階段都會做好社會風險評估。”
雖然國家發改委的政策針對的只是中央一級的投資項目，對地方政府審批核準的項目并沒有明確，但今年10月初，重慶市發改委已經出臺了《重慶重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》。文件稱，由重慶市發改委審批核準或者核報市政府審批核準的部分重大固定資產投資項目，將進行社會穩定風險評估，并將評估結果分為高、中、低三個等級。
不過，與國家發改委的要求不同，重慶規定只有被認定為高風險的項目才明確不予核準，待發回調整方案后重新報送。
今年12月初，山西省也出臺了相關風險評估的政策，山西省環保廳對外稱，對社會關注度高、群眾反應強烈的建設項目，須把環境因素可能引發的社會穩定風險作為一項重要內容進行技術評估。今后重點項目征求公眾意見的期限不得少于10日，并確保其公開的信息在整個征求公眾意見的期限之內均處于公開狀態。
后續仍待完善
國家發改委投資研究所研究員祁玉清說，對于中國的投資管理體制來說，風險評估的強制要求，是一個很大的進步。以前政府部門在進行投資項目評價時，過多地注重經濟評價，而忽略了社會評價。現在老百姓參與到了中央重大投資項目的決策中來了。地方在進行重大項目投資的時候，必須要爭得當地民眾的同意，方可進行。
不過，要順利推行重大投資項目的風險評估機制，尚需時日。國家發改委的上述文件中，并沒有提及具體的評估實施辦法，這讓地方政府部門普遍處于觀望和等待狀態。12月6日，陜西省發改委相關官員對本報表示，“文件只是規定了必須要有風險評估，但是究竟怎么做，哪個部門來做，并沒有明確。具體怎么做，我們還在觀望其他省市的做法。”
祁玉清所在的國家發改委投資所項目室，目前正在做重大項目風險評估的課題。他也坦承，要做好投資的風險評估并不容易。他說，“誰來評估？評估標準如何量化？后續誰來負責？等等問題都需要進一步細化。”
祁玉清分析，國家發改委可能會選擇一些重大項目進行社會風險評估的示范，同時出臺風險評估的報告編制辦法，在示范項目上取得的經驗推廣到全國其他的重大項目。
國家發改委相關司局官員對本報表示，重大項目風險評估的具體辦法正在制定當中，出臺后會明確如何評估。據了解，國家發改委目前正在制定重大投資項目的社會風險分析編制大綱和評估報告編寫大綱。這兩份文件將對項目風險評估范圍、責任主體、具體評估內容提出明確的規定。
過去幾年間，地方頻頻出現因為一些重大項目在推進過程中出現上訪等群體性事件，這些項目大多集中在化工、有色、垃圾焚燒電站等一些可能引發當地居民對污染擔憂的領域，此外還有一些水利工程等因涉及搬遷補償等問題而引發社會事件。目前有不少項目，因為當地居民的強烈反對已經擱置。
有研究數據稱，2010年以來山東對涉及重大項目的3000多個決策事項進行了風險評估，其中約有7.5%的事項被否決或推遲；2007年以來河南各地評估重大決策事項2600多個，其中有15.4%經過評估被否決或推遲。
據了解，最近幾年國家發改委已經在重大項目投資審批過程中引入了社會風險評估，但沒有單獨明確要求必須進行風險評估。一些重大項目在上報的審批材料中，即便是提到了社會風險評估，也只是幾句簡單帶過。
祁玉清說，重大項目的風險評估機制，需要協調好聽取民眾意見和項目推進的關系，既不能盲目上馬，也不能因為極個別的反對意見，影響了重大決策。這些都需要后續配套文件和政策來規范，以使重大項目風險評估機制制度化。（經濟觀察報 張向東）
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